成炳國：安全生產(chǎn)如何做到盡職照單免責(zé)
基層安監(jiān)干部在我國的公務(wù)員中是一個(gè)非常悲催的群體，悲催在哪兒呢？其他部門公務(wù)員只要不貪污不受賄，基本不太可能被判刑；而基層安監(jiān)干部即便不貪污不受賄，一旦轄區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)生重特大事故，他們也可能被判刑。從山東淄博周村，到河北衡水棗強(qiáng)；從湖南株洲醴陵，到內(nèi)蒙赤峰元寶山……一次又一次安監(jiān)干部被追究刑事責(zé)任的事例，讓安全監(jiān)管成了一個(gè)最沒有安全感的職業(yè)。
本人曾經(jīng)寫過《生產(chǎn)安全事故問責(zé)是“盡職免責(zé)”還是“株連九族”》對該問題進(jìn)行過探討。可是，近期云南省金平縣法院因安監(jiān)人員少轉(zhuǎn)發(fā)了一份上級(jí)的文件，認(rèn)定該縣安監(jiān)局辦公室主任李某構(gòu)成玩忽職守罪，又把安全生產(chǎn)領(lǐng)域如何做到盡職免責(zé)推到了風(fēng)口浪尖。
一、負(fù)責(zé)需明責(zé)
安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)分為法定職責(zé)和工作職責(zé)兩部分；工作職責(zé)又分為崗位職責(zé)、授權(quán)職責(zé)、臨時(shí)職責(zé)。這些職責(zé)統(tǒng)統(tǒng)算作“盡職”中的職責(zé)范圍。安監(jiān)人員和其他負(fù)有安監(jiān)職責(zé)的人員首先要掌握并履行《安全生產(chǎn)法》及其他涉及本職工作的一些法律法規(guī)及規(guī)章、《中共*、*關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》等規(guī)范性文件劃定的法定職責(zé)。其次要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)并嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)政府或有關(guān)部門依法做出的安全生產(chǎn)文件、方案、制度和計(jì)劃。也就是說法定職責(zé)在實(shí)際工作中被轉(zhuǎn)化為工作職責(zé)，要求安監(jiān)人員認(rèn)真履行。事故調(diào)查中往往追查的就是一些人不按照安全生產(chǎn)工作部署方案和安排計(jì)劃去做，從而認(rèn)定他侵犯了安監(jiān)職責(zé)。所以我們?nèi)粘９ぷ髦胁皇锹男辛朔ǘ氊?zé)就完事了，還有大量的工作職責(zé)需要我們?nèi)プ袷芈鋵?shí)。只要有一項(xiàng)不盡職，又因此發(fā)生了生產(chǎn)安全事故，我們就成了被問責(zé)的對象。既然工作職責(zé)也是我們的“責(zé)”，這就要求我們平時(shí)在起草會(huì)議講話、文件、方案、制度和計(jì)劃時(shí)不要寫的太滿，諸如橫向到邊、縱向到底、不留盲區(qū)、全覆蓋，不留死角、不留盲點(diǎn)、徹查安全隱患、100%等做不到的堅(jiān)決不寫，否則，等著檢察院來找你吧！
二、盡責(zé)方免責(zé)
目前，新安法和*行政法規(guī)里面沒有安全生產(chǎn)盡職免責(zé)的概念?！栋踩a(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的規(guī)定》（國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第24號(hào)）有十種情形安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法人員不承擔(dān)責(zé)任，但法律效力太低，問責(zé)部門一般不予認(rèn)可。所以本人曾經(jīng)在《生產(chǎn)安全事故問責(zé)是“盡職免責(zé)”還是“株連九族”？》文章里面提出，安全生產(chǎn)領(lǐng)域沒有盡職免責(zé)，只有盡職減責(zé)。
令人欣慰的是，國家安監(jiān)總局近年來越發(fā)意識(shí)到當(dāng)前責(zé)任追究對安監(jiān)隊(duì)伍穩(wěn)定性的負(fù)面影響，已經(jīng)或正在采取措施，力求從頂層設(shè)計(jì)角度改變困局。
《中共*、*關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出要“依法依規(guī)制定各有關(guān)部門安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”，讓多少安監(jiān)人看到了希望。但是，一只靴子自2016年12月9日落地，到現(xiàn)在沒有聽到另一只靴子落地的聲音。
但近期有兩件事令人鼓舞，一是為貫徹落實(shí)《中共**關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，今年6月23日，國家安監(jiān)總局網(wǎng)站發(fā)函，正式就《中華人民共和國安全生產(chǎn)法（部分條款修改建議對照稿）》公開征求意見，其中第六十八條修改見圖1。第六十八條的修改如果能夠通過，安全生產(chǎn)才真正有了“盡職免責(zé)”尚方寶劍。二是今年2月23日，安監(jiān)總局政策法規(guī)司就《安全生產(chǎn)“十三五”立法規(guī)劃（草案）》征求意見，有這樣一項(xiàng)立法任務(wù)非常值得安監(jiān)干部關(guān)注，詳見圖2。
請大家注意兩個(gè)紅框內(nèi)的內(nèi)容。第一個(gè)紅框內(nèi)指出了當(dāng)前基層安監(jiān)干部面臨責(zé)任追究的困境，并且列舉了重慶綦江26名安監(jiān)干部集體辭職等案例作為論據(jù)。看得出來國家安監(jiān)總局政法司在起草“草案”時(shí)，是完全從實(shí)際情況出發(fā)而且不回避問題的，也是想通過立法解決實(shí)際問題的。這是國家安監(jiān)總局對基層安監(jiān)干部被追究責(zé)任的態(tài)度和立場，所以朋友們千萬別認(rèn)為國家安監(jiān)總局沒把大家的訴求當(dāng)回事。第二個(gè)紅框內(nèi)有兩個(gè)看點(diǎn)，其一，將來要制定的《安全監(jiān)管監(jiān)察人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》是由*制定的行政法規(guī)，這極大程度地提高了《規(guī)定》的法律地位。其二，《安全監(jiān)管監(jiān)察人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》要解決的是這些問題：1、安監(jiān)執(zhí)法的責(zé)任邊界如何確定？2、安監(jiān)干部應(yīng)該履行的法定職責(zé)是哪些？3、只有達(dá)到哪些情形安監(jiān)干部才可能被追究責(zé)任？解決了這三個(gè)問題，安監(jiān)干部盡職免責(zé)也就真正有法可依了，安監(jiān)干部被以各種很牽強(qiáng)的理由追責(zé)的事情也會(huì)越來越少。
“盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”里面的“單”到底是什么，現(xiàn)在議論紛紛。本人認(rèn)為這里的“單”，就是我們的法定職責(zé)和工作職責(zé)。也就是說我們認(rèn)真履行了法定職責(zé)和工作職責(zé)就可以做到免責(zé)。
免責(zé)是有責(zé)，只是因某些原因免掉了，盡職了應(yīng)該是無責(zé)，因此不存在也無需談免責(zé)。無論是哪一個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，也無論是那一個(gè)崗位，我們強(qiáng)調(diào)的都是盡職盡責(zé)。都盡職了，還應(yīng)該有責(zé)?交警是監(jiān)管駕駛行為的，因?yàn)橛腥诉`法駕駛導(dǎo)致事故是不是就應(yīng)該追究交警責(zé)任?紀(jì)委是監(jiān)督黨委政府工作人員的，因?yàn)橛腥烁瘮∈遣皇蔷蛻?yīng)該追究紀(jì)委責(zé)任?因此，盡職免責(zé)下一步應(yīng)該改為“盡職無責(zé)”。
三、失責(zé)必追責(zé)
這幾年，安全生產(chǎn)“追責(zé)”這把“達(dá)摩克利斯之劍”懸的越發(fā)明晃晃、越發(fā)鋒利。“失職追責(zé)”讓很多人心有惴惴、寢食難安。生產(chǎn)安全事故的問責(zé)分為失職和瀆職兩種，失職就是該你干的事干了但沒有干好，主要是指不作為，失職一般是黨紀(jì)政紀(jì)處分，由生產(chǎn)安全事故調(diào)查組做出。黨紀(jì)處分有警告、嚴(yán)重警告、留黨察看、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、開除黨籍。黨紀(jì)處分有效期分別為：1、警告或者嚴(yán)重警告處分：一年內(nèi)不得在黨內(nèi)提升職務(wù)和向黨外組織推薦擔(dān)任高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù)。2、留黨察看一年、留黨察看二年：對于受到留黨察看處分一年的黨員，期滿后仍不符合恢復(fù)黨員權(quán)利條件的，再延長一年留黨察看期限。留察看期限最長不得超過二年。3、撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分：二年內(nèi)不得在黨內(nèi)擔(dān)任和向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的職務(wù)。4、開除黨籍處分的五年內(nèi)不得重新入黨。政紀(jì)處分有警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除。政紀(jì)處分有效期分別為：1、警告，半年；2、記過，一年；3、記大過，一年半；4、降級(jí)、撤職，兩年。根據(jù)事故等級(jí)不同處分領(lǐng)導(dǎo)干部級(jí)別也不一樣，一般為：較大事故處理到科級(jí)；重大事故處理到處級(jí)；特別重大事故處理到廳級(jí)，以此類推，情節(jié)嚴(yán)重或者一年內(nèi)連續(xù)發(fā)生事故的，上追一級(jí)。瀆職是該你干的事沒去干或不該你干的事你去干了，并且造成嚴(yán)重后果，主要是指亂作為，瀆職處罰由司法機(jī)關(guān)做出。企業(yè)人員一般觸犯的安全生產(chǎn)瀆職罪有：1、重大責(zé)任事故罪； 2、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪； 3、重大勞動(dòng)安全事故罪；4、大型群眾性活動(dòng)重大安全事故罪； 5、危險(xiǎn)物品肇事罪；6、工程重大安全事故罪；7、教育設(shè)施重大安全事故罪；8、不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪；9、消防責(zé)任事故罪等。國家工作人員一般觸犯的安全生產(chǎn)刑事犯罪有：1、濫用職權(quán)罪；2、玩忽職守罪；3、徇私舞弊不移交刑事案件罪等。觸犯安全生產(chǎn)刑事犯罪一般判處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。
我們的法制在逐步完善，法律的精神除了處罰有罪者還有保護(hù)無罪者；除了警示的作用，應(yīng)該也有正面引導(dǎo)作用。我們的工作，應(yīng)該從不安全到安全過渡，應(yīng)該從被動(dòng)安全到主動(dòng)安全過渡；我們的責(zé)任也應(yīng)該從“失職追責(zé)”到“盡職無責(zé)”過渡，讓“失職”的人越來越少，“盡職”的人越來越多。因?yàn)槭毶倭耍M職多了，事故少了，安全多了。
作者：山東省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局成炳國
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